2021年2月以来，全国多个重点城市开启“双集中”供地政策，即对于住宅用地集中发布出让公告并集中组织出让活动，同时调整了土拍规则。之后在2021年8月、9月，各地在第二批集中供地的出让公告中，对于参拍主体购地资金来源加强了进一步的监管。截至目前，大部分城市已经完成两轮集中供地，第三轮集中供地活动正在陆续进行，如上海10月中旬已发布通知，第三轮集中供地在10月底开始提上日程并陆续公告。

该政策背景下，网上部分宣传标题或文章中，提出竞买主体的资金需是自有而不得来源于股东借款的观点，对此，就交易资金来源，竞买主体的股东能否提供出资及相应监管限制的要求，就有部分竞买主体产生一定疑问。对此，笔者结合目前已经收到的一些疑问咨询，并根据自身在房地产、建设工程领域以及房地产并购交易、合作开发项目方面的多年实践经验，对于竞买主体（下或称“申请人”），包括合资企业（非上市企业）在内，其股东出资目前监管政策进行了概要梳理及观察分析，供各位读者参考。

资金来源通常指投标主体参加竞买或投标的保证金、定金及土地出让价款的购地资金来源。在第一批集中供地中，各城市对于资金来源规定差异较大，上海、北京等地已经提出了自有资金概念，但大多还是限制在非金融机构资金范围内。第二轮过程中及之后第三轮，各个城市均对资金来源限制更加严格，基本均进一步要求为不得来源于非房地产行业的自有资金。鉴于全国就交易资金申报及监管尚未检索到有发布统一细则，而通常是各地方在每轮每个地块的出让文件中进行规定，故本文仅以某些重大城市某轮某地块的公告信息为参考，例举部分主要城市政策监管要求进行梳理如下：

综上可见，各个城市在第一轮集中供地中对资金来源的限制某些方面相对宽松，多数是限制金融机构资金引入，但同时部分地方也明确对于股东借款作出了限制，例如北京提及了购地资金不得来源于股东借款，但并没有进行详细解释说明。从第二轮起至现在，各地对资金来源的限制作出相对更准确和严格的表述，虽然表述存在差异，但基本可以归纳为“五不得”，即①申请人股东不得违规对其提供借款、转贷、担保或其他相关融资便利等；②不得直接或间接使用金融机构各类融资资金；③不得使用房地产产业链上下游关联企业借款或预付款；④不得使用其他自然人、法人、非法人组织的借款；⑤不得使用参与竞买企业控制的非房地产企业融资等。

仅就股东出资这个层面探讨，通过上述梳理，我们看出在第一轮集中供地环节中，部分地方是允许借款等筹措性资金来源的，也有部分地方对于交易资金来源不得来自股东借款进行“一刀切”的处理。该阶段在笔者看来，对于股东出资“一刀切”的全部拒绝处理不是一个非常符合实践的操作，例如申请人为新设SPV、合资企业（非上市）、集团全资子公司等情况，在该限制条件下，不排除存在交易资金筹措困难的可能性，以及对于交易资金监管实操的困惑。在第二、三轮的集中供地中，一些地方主要城市对于股东出资的监管已经调整了相应表述，表述为“竞买企业股东不得违规对其提供借款”。在符合目前该监管政策前提下，笔者认为该表述是更为兼顾实践的做法。对此，就该表述关键在于如何理解“违规”二字，这也给当地监管方面如何认定是否违规股东借款提出了一定探讨空间。

通过检索发现，该表述也曾在2010年4月17日国务院发布的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）中出现提及，“五、加强市场监管；（八）加强对房地产开发企业购地和融资的监管。…房地产开发企业在参与土地竞拍和开发建设过程中，其股东不得违规对其提供借款、转贷、担保或其他相关融资便利。”对于该条，时任住建部副部长齐骥曾在接受专访时表示，“这里‘违规’主要是违反国家在公司治理、信贷管理、证券市场融资等方面的法律法规的行为。比如说，按照公司法有关要求，公司的控股股东等不得通过改变关联公司、关联交易、内部交易搞利益输出。又如，违反贷款管理办法的规定。贷款管理办法规定，借款人不得擅自改变贷款约定的用途，不得将信贷资金转贷等。中国人民银行规定，商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴纳土地出让金的贷款，如果某开发企业的股东将他的贷款提供给了企业用于缴纳土地出让金，就是明显地违反了中国人民银行的有关规定。”

对此笔者理解，违规指股东资金上游来源的违规或流转的违规，而并非借款行为本身违规，如股东以其穿透审查依旧合规的资金，合规提供借款给竞拍主体，则应当被认定为合规提供股东借款。那么，关键就在于如何合规的出资，国家层面暂未有详细的规定供参考，而原则性的规定解读，则会在实操层面对于不少竞拍主体也造成了一定的困惑和不确定性。

如上所述，关于是否属于合规出资进行竞地，本质上主要涉及两个方面，一是交易资金来源是否合规，例如不得使用包括但不限于银行贷款、信托资金、资本市场融资、资管计划配资、保险资金等，对此，本所也已有资深专业律师对于申请人“自有资金”的监管要求进行了解读应对分析，本文不再赘述；二是出资主体、方式和额度是否合规。就申请人的股东及各级子公司资金能否作为其合规购地资金的问题，笔者通过对各地政策检索，发现上海、深圳通过交易资金来源申报表、解答和提示、公告答疑等方式，对于资金来源的类型及限制做出了较为细致的规定。对此，笔者以此两地政策为例，就该方面的合规予以进一步的探讨分析。

目前，就交易资金来源类型界定上，主要包括注册资本金、投资收益性资金、经营性资金和境外资金。在对于资金来源合规界定的基础上，首先，笔者认为应先关注可合规提供出资的主体。以上海、深圳两地为例，是允许竞买主体使用集团或股东资金，以及竞买主体使用子公司或孙公司资金，但存在条件限制。

1. 深圳市

根据深圳目前的《商品住房用地购置资金来源情况申报表》及《关于深圳市商品住房用地土地购置资金合规来源的解答》，提供资金主体除申请人本身外，还允许与申请人有直接或间接股权关系的主体，其中包括可以使用集团或股东资金，可以使用子公司或孙公司资金，但存在条件的限制，例如申请人对子（孙）公司的每一级控股比例均应超过50%（不含）；前置条件：经营性资金应扣除经营债务和金融债务；申请人有在建项目，注册资本金原则上不能用于购地，名下在建项目工程结算后，注册资本金可用于竞买企业购地；资金比例限制：不得超过直接或间接投资比例或股权比例，子（孙）公司按比例向上折算；等等。

2.  上海市

上海市相比而言，对于与申请人有直接或间接股权关系的主体出资监管，某些方面相对会更加的严格，规定也更加的细致。根据目前公告出让文件中《商品住房用地购置资金来源情况申报表》的填表说明，和上海土地市场网站于2021年9月13日公示的《关于住宅用地集中出让相关提问的解答和提示》及附件《交易资金申报要求》中的规定和解释，对于购地交易资金中投资收益性资金、经营性资金来源规定，应是申请人本人和投资决策主体。申请人本人、投资决策主体各级控股子公司（符合上一级公司对下一级公司股权比例超过50%的子公司）的投资收益性资金、经营性资金在优先清偿债务后，可按上一级公司对下一级公司的股权比例向上折算归集至申请人本人、投资决策主体。

以上可见，上海市对于申请人有直接或间接股权关系的主体的出资资格，规定的相对更加细致与严格。该地方引入了投资决策主体的表述，根据上海土地市场网目前公示的解答提示及交易资金申报要求，申请人为（1）上市公司或股东为1人的非合资公司，投资决策主体可以是申请人本人或对其持股超过50%的上一级母公司；（2）股东人数2人及以上的合资公司（非上市企业），该合资企业各方均须分别决定投资决策主体，投资决策主体可以是申请人的股东方，也可以是对股东方持有超过50%股权的上一级母公司；（3）联合申请的，投资决策主体可以是联合申请各方本人，也可以是对各方持有超过50%股权的上一级母公司。

以上海为例，对于交易资金的筹集方面，建议先考虑可合规提供资金的主体，包括确定投资决策主体，例如合资公司（非上市企业）单独申请，若确定投资决策主体为股东方，则股东方可按其持股比例提供合规资金，若确定持有股东方超过50%股权的上一级公司作为投资决策主体，则股东方无法提供出资，该投资决策主体按折算的间接持股比例提供合规资金。

另外，在确定可合规提供资金的主体前提下，竞买主体需再考虑交易资金来源监管上对于出资比例的限制要求，例如目前集中供地政策背景下，合资公司（非上市企业）其股东方，其出资不得超过其持股比例；股东方的控股母公司作为投资决策主体，其出资不得超过对申请人的间接持股比例；竞买企业从控股的子（孙）公司提取的资金占比不得超过竞买企业对该公司的直接或间接持股比例；等等。

在目前集中供地背景下，从政策变化及最新政策来看，监管部门对于交易资金的来源的审核愈发严格，违反交易资金来源监管要求的后果也非常严重，以上海为例，就违反交易资金来源监管要求的后果包括：取消其投标或中标资格；已签订《上海市国有建设用地使用权出让合同》的，出让人有权解除出让合同、收回本地块的土地使用权；以已交纳的资金中的人民币3000万元承担违约责任；违约行为列入诚信档案；该违约主体、其投资决策主体及投资决策主体的子公司一年内不得参加上海市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。

故，在参与竞拍过程中，竞拍主体应当更加注意合规的风险，包括对于一些交易或合作架构的设计在内，应当更加注意核实国家与当地监管政策，以及实际操作。例如，（1）与合作方新设合资公司参与竞拍，除了对竞拍资格进行核实外，还需注意就交易资金双方股东的出资是否有出现不等比；（2）在交易资金的归集方面，除了考虑穿透性审查来源外，同时也要考虑对控股子（孙）公司的归集比例不能超过其直接（间接）持股比例；（3）对控股子（孙）公司合规资金的归集，应注意优先清偿债务的前提，同时注意核实是否达到超过50%持股比例的控股要求；（4）如是某一家公司已参拍竞得，则另一方在考虑股权介入时，应当注意核实某些地方对于履约监管的要求（例如，上海市首轮集中供地中公示的交易规则要求，在完成出让合同约定的所有建设并完成所有权首次登记前，不得以任何直接或间接的形式将项目公司的股权或投资权益转移）；（5）即使是承债式收购，也要考虑核实交易资金缴纳情况，承债范围是否包括交易资金；等等。

综上，笔者认为，在目前监管大势之下，新政对土拍活动监管更为严格，对拿地主体要求更高，也对申请人在拿地全阶段的合规要求及风险防控提出了新的挑战。竞拍主体或收购主体，应当更加注意国家及当地的合规要求，特别是核实交易资金来源是否符合出让文件相关规定。如有意愿单独申请或合资参与竞拍，应当就交易设计架构、交易模式等问题，结合自身情况，与当地主管部门、专业律师团队等进行咨询，同时重视律师或法务提供的尽调及法律分析意见，参考之下进行审慎投资决策，尽量避免承担重大违规责任。